EXP. N° 00013-2021-PI/TC
PODER EJECUTIVO
AUTO – AMICUS CURIAE
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno
del
Tribunal Constitucional,
de fecha 7 de setiembre de 2021, los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa,
Miranda Canales (con fundamento de voto), Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera (con fundamento de voto) han
emitido el siguiente auto que resuelve:
Declarar IMPROCEDENTE
la solicitud
de intervención del
Instituto de Defensa Legal del Ambiente y
el Desarrollo
Sostenible Perú (IDLADS-PERÚ), en calidad
de amicus curiae.
Por su parte, el magistrado Ramos Núñez emitió un voto singular disponiendo admitir la solicitud de intervención del Instituto
de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS-
PERÚ) en calidad
de
amicus curiae.
Se deja constancia de que
el
magistrado Blume
Fortini emitió un voto singular disponiendo admitir la solicitud de intervención, el cual se
entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia
de que la presente razón
encabeza el auto y los votos antes referidos,
y que los magistrados
intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón
en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN
DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 7 de
setiembre de 2021
VISTO
El escrito de fecha 25 de agosto de 2021, presentado
por el Instituto de Defensa
Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible
Perú (IDLADS-PERÚ), a través del cual solicita intervenir en el presente proceso inconstitucionalidad en calidad de amicus curiae; y,
ATENDIENDO
A QUE
1. El Código Procesal Constitucional (CPCo) regula la figura del amicus curiae en el
artículo V del Título Preliminar, en
los siguientes términos:
El juez, la
sala
o el Tribunal Constitucional, si lo consideran conveniente, podrán
invitar a personas naturales o jurídicas en calidad de amicus curiae, para que expresen
por escrito u oralmente su opinión jurídica sobre una materia compleja. También puede
invitarse al amicus curiae para que ilustre al juzgador sobre conocimientos no
jurídicos, técnicos o especializados de relevancia necesaria
para resolver la causa.
Son requisitos
que debe cumplir la participación del amicus curiae:
1. No es parte
ni
tiene interés en el proceso.
2. Tiene reconocida competencia
e idoneidad sobre la materia que
se le
consulta.
3. Su opinión no es
vinculante.
4. Su admisión al proceso le
corresponde al órgano jurisdiccional.
El amicus curiae
carece de competencia para presentar recursos o interponer medios
impugnatorios.
2. Queda claro, entonces, que este Tribunal cuenta con la potestad para admitir la intervención de especialistas que presenten informes escritos u orales, mediante
los que aporten sus conocimientos
jurídicos o técnicos cuando
estos resulten especialmente relevantes para
resolver la controversia de la que se trate.
3. De acuerdo con la disposición glosada, este órgano de control de la Constitución puede
admitir la intervención de
especialistas en calidad de amicus curiae, aunque, por
supuesto, no está obligado a hacerlo. De otra parte, la potestad de invitar no presupone un
impedimento para admitir la intervención de aquellos especialistas que reúnan los
requisitos establecidos en la disposición y que soliciten
ser incorporados en tal carácter.
4. En el presente caso, este Tribunal Constitucional advierte que el Instituto de Defensa Legal del Ambiente
y el Desarrollo Sostenible
Perú (IDLADS-PERÚ) no cuenta con “reconocida competencia e idoneidad sobre la materia”, requerida para
el presente
proceso y como exige el ya citado artículo V del Título Preliminar
del CPCo.
5. Por lo tanto, corresponde
desestimar su
solicitud de intervención como amicus curiae en
el presente proceso.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política
del
Perú, con los fundamentos de
voto de los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera, y los votos singulares
de los magistrados Blume Fortini
y Ramos
Núñez, que se agregan.
RESUELVE
Declarar
IMPROCEDENTE
la solicitud de intervención
del Instituto
de Defensa Legal
del Ambiente y el Desarrollo Sostenible Perú
(IDLADS-PERÚ),
en calidad
de amicus curiae.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE FERRERO COSTA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis ilustres colegas magistrados, considero pertinente realizar
algunas precisiones sobre la
regulación contenida
en el artículo V del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, aprobado mediante Ley 31307.
Acerca de la
regulación contenida
en
el Código Procesal
Constitucional sobre los amici curiae
1. El Código Procesal Constitucional regula figura del amicus curiae en el artículo V del
Título Preliminar estableciendo
que:
“El juez, la sala o el Tribunal Constitucional,
si lo consideran conveniente, podrán invitar a
personas naturales o jurídicas en calidad de amicus curiae, para que expresen
por escrito u oralmente su opinión jurídica
sobre una materia compleja. También puede invitarse al amicus curiae para que ilustre al juzgador sobre conocimientos no
jurídicos, técnicos
o especializados
de relevancia
necesaria para resolver
la causa.
Son requisitos que debe cumplir la participación del amicus curiae:
1. No es parte ni tiene interés en el proceso.
2. Tiene reconocida competencia e idoneidad
sobre
la materia que se le consulta.
3. Su opinión no es vinculante.
4. Su admisión al
proceso le corresponde
al órgano jurisdiccional.
El amicus curiae carece de competencia para presentar recursos o interponer medios
impugnatorios”.
[énfasis nuestro]
2. Ahora bien, resulta conveniente recordar que [e]l Estado democrático de derecho tiene
como principal fundamento la participación popular
en la toma de decisiones del poder
público. A través del diálogo con los distintos grupos sociales, el Estado puede adecuar sus
medidas y tomarlas
más próximas a sus necesidades y aspiraciones reales. De esta forma, instituir mecanismos
que fomenten dicha comunicación y
que funcionen como puente
del
diálogo entre la sociedad civil y el Estado es indispensable para el pleno
funcionamiento democrático1.
1 Bauer Bronstrup, F. (2016). El amicus curiae en la jurisdicción constitucional española. Revista Española de
Derecho Constitucional, 108, 181-199. Doi:
http://dx.doi.org/10.18042/cepc/redc.108.06.
Y esto es así, por cuanto “[l]a democracia2, etimológica y coloquialmente [es] entendida
como el ‘gobierno del pueblo’,
[por lo que] mal podría ser concebida
como un atributo
o característica más del Estado social y
democrático de derecho, pues, en estricto, Norma
Constitucional y Democracia, son dos factores que se condicionan de modo recíproco, al
extremo de
que con verdad inobjetable
se ha
sostenido que la Constitución bien
podría ser definida como la juridificación de la democracia3. En efecto, la Constitución es la
expresión jurídica de un hecho político democrático, pues es la postulación jurídica de la voluntad del Poder Constituyente, como un totus social en el que subyace la igualdad”.
[STC 0030-2005-PI/TC, fundamento
19]
Asimismo, en reflexión emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos4 — que hago mía y aplico mutatis mutandis—,
al poseer una trascendencia o interés
general
los asuntos que son de su conocimiento (léase los constitucionales o de tutela de derechos fundamentales o humanos), justifican la mayor deliberación posible
de argumentos públicamente ponderados, razón por
la cual los amici curiae tienen un importante
valor para el fortalecimiento de la democracia, y por ende del ordenamiento constitucional y supranacional, a través de
reflexiones aportadas por
miembros de la sociedad, que
contribuyen al
debate y amplían
los elementos de juicio
con que cuenta el
juzgador.
3. Siguiendo
lo anterior, es que el legislador democrático decide recoger expresamente una
de las opciones previamente normadas por la jurisprudencia constitucional, como es la invitación:
[los] amicus curiae […] [e]n principio, son convocados
por
el Tribunal Constitucional
según criterios de pertinencia y necesidad, pero, excepcionalmente, pueden intervenir a pedido de la propia persona o
entidad, siempre y cuando acrediten su especialidad en la materia controvertida [resolución de fecha 23 de junio de 2015, recaída en el Expediente
0003-2013-PI/TC y otros, fundamento 14]. [énfasis nuestro].
Lo cual no desconoce la excepcionalidad
prevista en dicha
jurisprudencia, esto es, la solicitud de intervención, ya
que en la regulación no se dice “solo podrán invitar”. En ambos casos, la admisión dependerá
del
respectivo órgano jurisdiccional, previa verificación del cumplimiento
de los requisitos ya indicados supra5.
2 El artículo 43 de la Constitución establece que la República del Perú “es democrática”.
3 Aragón Reyes, M. (1997). “Estado y democracia”. En: AA. VV. El derecho público de finales de siglo. Una
perspectiva iberoamericana. Madrid: Civitas, pp. 31-45.
4 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del 6 de agosto de 2008, Caso Castañeda Gutman vs. Estado
Unidos Mexicanos (Fondo, Reparaciones y Costas).
5 Nótese que los amicus curiae
deben cumplir los requisitos que establece el citado artículo V del Título Preliminar
del
Código Procesal Constitucional, pudiendo este Tribunal, dar por terminada su intervención, cuando se evidencie
su infracción.
Además, este Tribunal tiene resuelto que bajo la figura del amicus curiae puede intervenir
cualquier
persona, entidad pública o privada, nacional
o internacional, a efectos de
ofrecer aportes técnicos o científicos especializados sobre la materia objeto de
la controversia constitucional [resolución
de fecha 17 de
noviembre de 2015, recaída
en
el Expediente 00025-2013-PI/TC y otros, fundamento
10].
4. Entonces, la disposición bajo análisis no impide la intervención como amicus curiae de las personas naturales o jurídicas que así se lo soliciten al Tribunal Constitucional; por
ello, consideramos que tal artículo no desconoce la jurisprudencia reseñada, y que resulta aplicable
a casos
como el
de autos.
5. Asimismo, con relación a esta institución,
la doctrina comparada6 explica que se trata
de la intervención de un tercero que no reviste la calidad de parte,
pero que se presenta
en
un litigio en el que se debaten
cuestiones de interés público con el fin de presentar argumentos relevantes. Diversos Tribunales
estatales7 y supraestatales8 han reconocido estas intervenciones como acompañamientos que realizan terceros ajenos a un debate. De esta manera, “Amicus”
es una persona diferente a los sujetos procesales o los terceros con interés que intervienen ante la magistratura, no con el objetivo de defender pretensiones propias
o impugnar las
contrarias, sino para ofrecer opiniones
calificadas para la solución de un caso.
[Auto 107/19 (punto 4.1), de fecha 6
de marzo
6 Bazan, V. (2005). “El amicus
curiae en clave de derecho comparado y su reciente impulso en el derecho argentino”. Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. No. 12, pág. 41.
En el mismo sentido Vives, Juan M. y Plenc, L. (2015). “El amicus
Curiae como herramienta de participación de la sociedad civil en las decisiones judiciales trascendentales. El caso de la Iglesia Adventista del Séptimo Día”. Revista de Estudos e Pesquisas Avaçadas do Terceiro Setor. Volumen 2 No. 2, p. 1-35.
7 En Argentina la Ley No. 24488 sobre “Inmunidad jurisdiccional de los Estados Extranjeros ante los tribunales argentinos, establece que, en el caso de una demanda contra un estado extranjera, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y Culto podrá expresar su opinión ante el tribunal interviniente en su carácter de amigo del
tribunal” (Art. 7). En el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, la
regla 37 de procedimientos ante la Suprema Corte precisa que el amicus
curiae es la intervención de un tercero sin interés en el resultado del proceso que participa
con
el fin de “llamar la atención hacia algo relevante, no advertido por las partes y, por ende, que pueda ser útil para
la decisión del tribunal”. En
el
caso
del Tribunal Constitucional del Perú
su
reglamento (Resolución
Administrativa No. 095-2004) indica: “ El Pleno o las Salas pueden solicitar los informes que estimen necesarios a
los
órganos de Gobierno
y de la Administración y requerir
respuesta oportuna de ellos, de acuerdo al artículo 119 del Código Procesal Constitucional; así como solicitar información del (los) amicus curiae
(amici curiarum), si fuera el caso, que permita esclarecer aspectos especializados
que
puedan surgir del estudio de los actuados”. Las
referencias fueron extraídas de la Serie de Documentos Defensoriales. Documento No. 8 “El amicus curiae: ¿qué
es y para qué sirve? Jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo de la República del
Perú. Lima, Perú, 2009.
8 En el ámbito del Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos, la Observación
General No. 2 de 2002
proferida por el Comité de los Derechos de los Niños de las Naciones Unidas, establece que los Estados Parte deben:
“facilitar a los tribunales sus conocimientos especializados sobre los derechos del niño, en los casos adecuados en calidad de amicus ciriae…” Citado en Serie de Documentos Defensoriales. Documento No. 8 “El amicus
curiae:
¿qué es y para qué sirve? Jurisprudencia y labor de la defensoría del Pueblo de la República del Perú. Lima, Perú,
2009, pág. 34.
de 2019, que resuelve la Solicitud de Nulidad
de SU-068 de 2018, emitido por la Sala
Plena de la Corte Constitucional de
Colombia] [énfasis nuestro].
A título ilustrativo se menciona el criterio de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos que ha indicado que
los amicus curiae son presentaciones de terceros ajenos a la disputa que aportan a la Corte argumentos u opiniones que pueden servir como elementos
de juicio relativos a aspectos de derecho que se ventilan ante la misma9.
Así las cosas, no debemos olvidar
que en esencia los amicus curiae acompaña
el desarrollo del proceso —pero como ajenos al mismo— con el objeto el de
ilustrar al juzgador sobre aspectos de alta especialización, que pueden incidir
de manera relevante al momento de resolver. Y, carente de toda legitimidad e interés para obrar. A mayor
abundamiento, resulta
preciso invocar la definición que contiene el Reglamento de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su artículo 2, numeral 3 sobre
este aspecto: (…) amicus curiae [es] la persona
o institución ajena al litigio y al proceso que presenta a la
Corte razonamientos en torno a los hechos
contenidos en el sometimiento del caso o formula consideraciones jurídicas sobre
la materia del proceso, a través de
un documento o de un alegato en audiencia.
6. Queda claro, entonces, que los amici curiae no
son parte del proceso y carecen de
legitimidad10 e interés para obrar11 respectivamente—este último al cual se refiere el
numeral 1 del precitado artículo V del Código Procesal Constitucional—, y
que no se debe confundir con el interés en conocer la decisión que pondrá fin al pleito en el que se presenta. [y es que] [d]icho interés debe exceder el de los directamente afectados por la resolución
concreta, tratándose
de esta forma, de un interviniente interesado y
comprometido con la causa. Conforme
con ello, en principio,
no habría limitación relativa
a quién puede figurar como
amicus curiae, pudiendo ser desde particulares a asociaciones civiles,
órganos gubernamentales
y otros, dado que lo que debe ser considerado en su capacidad de contribuir de alguna forma al enriquecimiento
del
9 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia del 2 de mayo de 2008, Caso Eduardo Kimel vs. Argentina
(Fondo, Reparaciones y Costas) Reiterado en Sentencia del Caso Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
10 Entendida como la posición habilitante en la que se encuentra una persona para poder plantear determinada pretensión en un proceso. En este caso, la posición habilitante para poder plantear una pretensión en un proceso se le
otorga a
quien afirma ser parte en la relación jurídico sustantiva que da origen al
conflicto de intereses [STC 03610-
2008-PA/TC].
11 Entendido como el interés sustancial que deben tener las partes que actúan en el proceso, es decir, el motivo o razón de carácter jurídica material, serio y particular que lleva a una persona (en el caso del demandante)
a procurar la intervención de los órganos jurisdiccionales
del
Estado a fin de que se acceda a las pretensiones formuladas en la demanda; y en el caso del demandado, la razón por la cual se opone o contradice tales pretensiones [Casación 884-
2013-Lambayeque].
debate constitucional12.
7. En comunión con lo anterior, corresponde advertir que los sujetos
procesales como
terceros, partícipes o amicus curiae al carecer de la condición de parte, no pueden
plantear nulidades o excepciones [STC 00025-2005-PI/TC y otro, fundamento 21], ni
pedidos de abstención de magistrados [resolución
de fecha 31 de mayo de 2007, recaída en el Expediente
00007-2007-PI/TC, fundamento 2],
y su actividad se
limita —como se
sostiene a lo largo de este voto— a aportar sentidos interpretativos relevantes, ya sea por
escrito o verbalmente, en el acto de la vista de la causa. Ello estará
sujeto a lo que
disponga el Tribunal Constitucional.
8. En suma, el juez, la sala o el Tribunal Constitucional cuentan con la potestad para admitir la intervención de especialistas —a consecuencia del requerimiento de oficio o a pedido de
estos últimos— que presenten informes escritos
u orales mediante los que aporten sus conocimientos jurídicos o técnicos cuando estos resulten especialmente relevantes para resolver la controversia de la
que se trate.
S.
MIRANDA CANALES
12 Ibid. nota 1.
FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido en el sentido de lo resuelto por mis colegas, pero, al respecto, considero necesario señalar lo
siguiente:
1. Debe quedar
claro
que
este Tribunal Constitucional en
reiterada
jurisprudencia ha diseñado la figura del amicus curiae para garantizar
la transparencia
del
debate
judicial y la participación ciudadana, así como promover la resolución de decisiones, caracterizadas
por su trascendencia colectiva, mediante elementos objetivos que se sustentan en criterios
técnicos y especializados. En esa línea, este Tribunal
Constitucional
ha configurado dicha
figura sobre la base de los numerales 1 y 3, de los artículos 44 y 62 respectivamente, del
Reglamento de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
2. Es por ello que este Tribunal en principio ha señalado que convoca la participación amicus curiae según criterios de pertinencia y necesidad, pero que sin embargo pueden intervenir
"a pedido de la propia persona o entidad, siempre y
cuando acredite su especialidad en la materia controvertida" (fundamento 14 del Auto 0003-2013-PI/TC de 23 de junio de 2015). En este sentido, el Tribunal Constitucional no limita la participación de los amicus curiae bajo criterios subjetivos, sino que por el contrario su participación al debate judicial
es
amplia, acreditándose únicamente la “especialización relacionada con la materia que es
objeto de debate en
el
presente proceso” (fundamento 4 del Auto 0011-2020-PI/TC de 29 de
octubre de 2020).
3. Es oportuno
precisar que un Estado Constitucional tiene como principal fundamento la
participación ciudadana en la
toma de decisiones del poder
público. Y, en ese
sentido, la figura procesal del amicus curiae no solo se sustenta por su capacidad de contribuir
técnica o científicamente en la solución del problema o cuestión puesta a
debate, sino que
es
un mecanismo para
la protección del derecho de las minorías13, las cuales, al sustentar
objetivamente una posición, participan en el debate y
permiten que la interpretación constitucional
realice procesos y sentencias dialógicas.
4. Así las cosas, por el contrario, el artículo V del título preliminar de la ley N° 31307,
propone un “modelo de
invitados” por medio del cual el Tribunal Constitucional
discrecionalmente convoca, si así lo considera, a
los
amicus curiae. En otras palabras, el legislador en la disposición en comentario restringe de forma injustificada la participación de eventuales
amicus curiae. Ello,
contradice
la
jurisprudencia
de
este Tribunal
13 BAUER, Felipe. El amicus curiae en la jurisdicción constitucional española. Revista Española de Derecho
Constitucional, España, 2016, p. 184.
Constitucional expuesta supra;
no resulta congruente
con
el diseño formulado por
el sistema anglosajón
ni con los Tribunales y
Cortes constitucionales de la región14; y, vulnera los derechos
de tutela judicial efectiva y participación
ciudadana.
5. En ese sentido, discrepo con la hasta
ahora lectura literal del artículo V del título
preliminar de la ley
N° 31307, pues ello nos conduce a una situación de
inconstitucionalidad. Sin embargo, ello no es obstáculo para
que en un futuro pueda llegarse a un consenso y
sea
oportuno plantear a dicha disposición en clave de interpretación,
a fin de que se satisfaga preferiblemente a la Constitución.
6. Ahora
bien, aún cuando he señalado los
graves cuestionamientos en torno al “modelo
de invitados” configurado por el artículo V del título preliminar de la ley N° 31307, lo cierto
es
que, en el presente caso, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y
el
Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS-PERÚ) presenta un informe referido únicamente a la situación laboral de los guardabosques que
trabajan en áreas naturales protegidas, del cual no es
posible verificar su especialidad
relacionada con la
materia que es objeto de
debate en el
presente proceso,
esto es, la discriminación
en regímenes laborales del sector público. De
allí
que no corresponde admitir
su intervención en calidad
de amicus curiae.
Por las razones expuestas,
mi voto es porque se declare INAPLICABLE al caso de autos, el
artículo V del título preliminar de la ley N° 31307, Código Procesal Constitucional vigente, conforme a lo
expuesto precedentemente.
Asimismo, declarar IMPROCEDENTE la solicitud de intervención del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo
Sostenible Perú en
calidad de amicus curiae.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
14 MENA, Jorge. El amicus curiae
como herramienta de la democracia deliberativa. Revista Justicia Electoral,
México, 2010, pp. 177- 181.
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente voto
singular porque no me encuentro de acuerdo con que se declare improcedente la solicitud de intervención del Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el
Desarrollo Sostenible
Perú -IDLADS-PERÚ-, en calidad de amicus curiae en el presente
proceso.
El auto en mayoría establece, para declarar improcedente la solicitud, que
la aludida institución no cumpliría con contar con “reconocida competencia e idoneidad sobre la materia”. Sin embargo, más allá de hacerse una cita de la disposición pertinente del “Nuevo” Código Procesal Constitucional, no se
explican las razones por
la que IDLADS-PERÚ no contaría con
dicha competencia
e idoneidad en
la
materia.
Soy de la
opinión que
la democratización de la justicia constitucional -sobre
todo en los procesos de
inconstitucionalidad- requiere por parte del Tribunal Constitucional
una labor de motivación
que legitime sus decisiones,
aún cuando estas
sean incidentales dentro
del
proceso.
Así las cosas,
tenemos que IDLADS-PERÚ solicita
participar en calidad de amicus curiae a fin
de explicar la situación de alegada precariedad laboral en la que se encontrarían los guardaparques
y personal administrativo de las áreas naturales protegidas bajo la
competencia del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado -SERNANP-
como consecuencia de estar
bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo 1057; régimen laboral que, precisamente, es objeto de cuestionamiento en el proceso de inconstitucionalidad de
autos.
Por lo tanto, considero
que se debe ADMITIR la solicitud de intervención del Instituto de
Defensa Legal del Ambiente
y el Desarrollo Sostenible Perú (IDLADS-PERÚ), en calidad
de amicus curiae.
S.
RAMOS NÚÑEZ